Ex-tesoureiro campanha do presidente Dilma Rousseff e seu chefe de gabinete foram colocados sob investigação na Petrobras mega-escândalo de corrupção,.
Seria a primeira vez principais membros da administração de Dilma foram alvejados diretamente na investigação alargamento, que já tem implicado o seu Partido dos Trabalhadores no enxerto maciça da gigante estatal de petróleo.
Se a caso ficar comprovado as ligações de Aloizio Mercadante ao escanda-lo da Petrobras, ele poderá deixar o cargo em dois caminhos, uma renuncia ou o Senado exonera-lo, de acordo com a Constituição Federal.
Leiamos :
SUMÁRIO: 1. Atos de improbidade; 2. Os Agentes Políticos; 3. A prerrogativa de foro;
1. ATOS DE IMPROBIDADE
A Lei 8.429/92, assim como o artigo 37, § 4º da CF, dispõe sobre atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, de Território, dos Municípios.
Os atos que caracterizam improbidade administrativa estão previstos nos artigos 9º (aqueles atos que importam enriquecimento ilícito do agente público, causando ou não danos ao erário), 10 (aqueles lesivos ao erário) e 11 (aqueles atos que atentam contra os princípios da Administração Pública, causando ou não lesão ao erário ou enriquecimento ilícito) da Lei nº 8.429/92.
Todavia, a competência para o julgamento das ações em que se apurem atos improbidade administrativa contra agentes políticos é matéria que vem gerando grande polêmica e merece ser amplamente discutida.
Cabe enfatizar, inicialmente, a incompetência dos juízos de primeira instância para processar e julgar causas de improbidade administrativa em que sejam réus o Presidente da República, Governadores de Estado, Prefeitos, Ministros de Estado ou membros de Tribunais Superiores, em face da natureza das sanções previstas na Lei 8.429/92, que ultrapassam a mera reparação pecuniária e podem ir, em tese, até à perda do cargo (art.12 da Lei 8.429/92).
É impossível aceitar a competência funcional dos juízos de primeira instância, para julgar qualquer autoridade pública sem subverter todo o sistema jurídico-constitucional nacional de repartição de competências.
Esse entendimento (de que o Juiz de primeiro grau, por exemplo, poderia julgar ação de improbidade contra o Presidente da república) não é o que mais se ajusta com o princípio da conformidade funcional 1 , segundo o qual o intérprete da Constituição não pode gerar implicações práticas que subvertam e perturbem o esquema organizatório-funcional de repartição de funções estabelecido pelo legislador constituinte, haja vista ser o sistema constitucional coerente.
Neste sentido ensina o professor J.J. GOMES CANOTILHO que O princípio da conformidade funcional tem em vista impedir, em sede de concretização da Constituição, a alteração da repartição das funções constitucionalmente estabelecida.
O seu alcance primeiro é este: o órgão (ou órgãos) encarregado da interpretação da lei constitucional não pode chegar a um resultado que subverta ou perturbe o esquema organizatório-funcional constitucionalmente estabelecido. 2
Por isso, a Lei 8.429/92, deve ser harmonizada com as regras constitucionais de competência hierárquica. Interpretar de modo diverso significa admitir a possibilidade de, através de uma ação de improbidade ajuizada contra o Presidente do STF (que não tem previsão expressa no texto do artigo 102 da CF), que poderia ser aforada perante o juiz de primeiro grau de jurisdição que, por sua vez, poderia até aplicar-lhe a sanção de perda do cargo (art.12 da Lei 8.429/92).
O absurdo dessa conclusão evidencia o erro da premissa em que se fundamentam os seus defensores.
2. OS AGENTES POLÍTICOS
Os agentes políticos exercem parcela de soberania do Estado e por isso atuam com independência inextensível aos servidores públicos em geral, que estão sujeitos às limitações hierárquicas e ao regime comum de responsabilidade.
A abordagem do tema exige que, de imediato, seja elucidado com clareza o que se entende por agente político e seja demonstrado qual o significado da responsabilidade no sistema constitucional brasileiro.
Agente político é uma espécie do gênero agente público, expressão esta que abarca toda e qualquer pessoa que, de qualquer forma, exerce um cargo público, ou seja, pratica atos imputáveis ao Poder Público, tendo sido investido de competência para isso.
As características e as peculiaridades da espécie agente político são brilhantemente expostas por CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO nestas letras:
Agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder.
Daí que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado. São agentes políticos apenas o Presidente da República, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes de Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas Pastas, bem como os Senadores, Deputados federais e estaduais e os Vereadores.
O vínculo que tais agentes entretêm com o Estado não é de natureza profissional, mas de natureza política. Exercem um munus público. Vale dizer, o que os qualifica para o exercício das correspondentes funções não é a habilitação profissional, a aptidão técnica, mas a qualidade de cidadãos, membros da civitas e por isto candidatos possíveis à condução dos destinos da Sociedade.
Já para o saudoso HELY LOPES MEIRELLES: Os agentes políticos exercem funções governamentais, judiciais e quase-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negócios públicos, decidindo e atuando com independência nos assuntos de sua competência. São as autoridades públicas supremas do Governo e da Administração, na área de sua atuação, pois não são hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos graus e limites constitucionais e legais da jurisdição.
Em doutrina, os agentes políticos têm plena liberdade funcional, equiparável à independência dos juízes nos seus julgamentos, e, para tanto, ficam a salvo de responsabilização civil por seus eventuais erros de atuação, a menos que tenham agido com culpa grosseira, má-fé ou abuso de poder".
Mais adiante: "Realmente, a situação dos que governam e decidem é bem diversa da dos que simplesmente administram e executam encargos técnicos e profissionais, sem responsabilidade de decisão e opções políticas. Daí por que os agentes políticos precisam de ampla liberdade funcional e maior resguardo para o desempenho de suas funções.
As prerrogativas que se concedem aos agentes políticos não são privilégios pessoais; são garantias necessárias ao pleno exercício de suas altas e complexas funções governamentais e decisórias.
Sem essas prerrogativas funcionais os agentes políticos ficariam tolhidos na sua liberdade de opção e decisão, ante o temor de responsabilização pelos padrões comuns da culpa civil e do erro técnico a que ficam sujeitos os funcionários profissionalizados. Nesta categoria se enquadram os Chefes de Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos)..."
O regime jurídico aplicável a autoridades públicas como os Chefes do Poder Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeito) e seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretários de Estado e de Município), membros das Corporações Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores), membros do Poder Judiciário (Magistrados em geral), membros do Ministério Público (Procuradores da República, Promotores e Procuradores de Justiça), membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros), representantes diplomáticos e demais autoridades que atuem com independência funcional no desempenho de atribuições governamentais, judiciais ou quase-judiciais não é o mesmo dos servidores em geral, por força do cargo por elas exercido, e, conseqüentemente, não respondem com base na Lei n.º 8.429/92, mas sim na lei que prevê os crimes de responsabilidade.
A razão é simples: esses agentes políticos são formadores da vontade estatal cuja legitimidade emana diretamente da carta política, e por isso atuam com independência inextensível aos servidores públicos em geral, que estão sujeitos às limitações hierárquicas e ao regime comum de responsabilidade.
Por isso, não há dúvida de que os ilícitos previstos na Lei n.º 8.429/92 são, na verdade, crimes de responsabilidade quando perpetrados por agentes políticos, que como é sabido, diferenciam-se dos servidores públicos em geral.
Os fatos tipificados na lei da improbidade administrativa não podem ser imputados aos agentes políticos, salvo através da propositura da respectiva ação por crime de responsabilidade.
O relevo político-institucional dessa discussão emana das implicações decorrentes das sanções previstas na lei 8.429/92, tais como a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos.
As sanções previstas na lei da ação por improbidade podem ser mais graves que as sanções criminais.
A simples análise das conseqüências jurídicas dessa ação já deveria ser suficiente para provocar uma reflexão atenta sobre a questão, em um sistema constitucional que assegura aos agentes políticos, a chamada ‘prerrogativa de foro’.
Cumpre destacar, ainda, que a ação e improbidade prevê sanções de natureza eminentemente punitiva. Ao contrário das sanções civis, sua função primordial não é a de recompor o patrimônio material ou moral lesado e nem a de desfazer os atos contrários ao direito (= recomposição do patrimônio jurídico), e sim a de punir o infrator, aplicando-lhe um castigo (sobretudo a perda do cargo e a suspensão dos direitos políticos). Desponta, nelas, o elemento aflitivo, do qual decorre, entre outras conseqüências, a força pedagógica e intimidadora de inibir a reiteração da conduta ilícita, seja pelo apenado, seja por outros membros da sociedade.
Por isso o regime jurídico delas é completamente diferente do previsto para as sanções civis. Desde logo, evidencia-se totalmente equivocado o raciocínio que qualifica a ação de improbidade como uma simples ‘ação civil’.
Tais sanções compõem o ius puniendi estatal, cuja face mais evidente é a da repressão de ilícitos penais, mas que se manifesta também em ilícitos administrativos e disciplinares. Sua fisionomia jurídica atrai os princípios da legalidade estrita, da razoabilidade, do ‘in dubio pro reo’, da presunção de inocência, da irretroatividade da lei mais gravosa e da proibição da analogia ‘in malam partem’, o que traz significativas conseqüências no plano processual. As condutas típicas são, em regra, dolosas. As culposas constituem exceção e, como tais, supõem lei que expressamente as admita.
A responsabilidade objetiva não é compatível com essa espécie de sanção.
Para GILMAR MENDES e ARNOLDO WALD: "A instituição de uma ‘ação civil’ para perseguir os casos de improbidade administrativa coloca, inevitavelmente, a questão a respeito da competência para o seu processo e julgamento, tendo em vista especialmente as conseqüências de eventual sentença condenatória que, nos expressos termos da Constituição, além da indisponibilidade dos bens e do ressarcimento ao erário, poderá acarretar a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos do Réu (CF, art. 37, § 40). Não há dúvida aqui, pois, sobre o realce político-institucional desse instituto.
A simples possibilidade de suspensão de direitos políticos, ou a perda da função pública, isoladamente consideradas, seriam suficientes para demonstrar que não se trata de uma ação qualquer, mas de uma ‘ação civil’ de forte conteúdo penal, com incontestáveis aspectos políticos. Essa colocação serve pelo menos para alertar-nos sobre a necessidade de que não se torne por pacífica a competência dos juízes de primeira instância para processar e julgar, com base na Lei nº 8.429, de 1992, as autoridades que estão submetidas, em matéria penal, à competência originária de Cortes Superiores ou até mesmo do Supremo Tribunal Federal.’".
Resta evidente que a ação de improbidade destina-se apenas a aplicar sanções, umas de natureza tipicamente civil e outras de natureza punitiva.
A atenção para essa circunstância é indispensável para a adequada compreensão da Lei 8.429/92 e para a solução dos diversos problemas, sobretudo de ordem processual, como os que serão debatidos em seguida.
As peculiaridades da sentença condenatória proferida na ação de que trata o art. 37, § 4º, da Constituição, revestem-se de densa repercussão na esfera jurídica do réu, que superam até mesmo os característicos da sentença penal condenatória. Portanto é certo, que dependendo de quem figure no pólo passivo, a condenação proferida na ação de improbidade poderá conter graves repercussões para a estabilidade jurídico-institucional do país.
Não se pode esquecer que no Código Penal são pouquíssimas as sanções que acarretam a perda do cargo ou função pública (arts. 47, I, e 92, I). Na ação de improbidade, todas as condenações implicam suspensão de direitos políticos por até 10 anos, além da perda do cargo (art. 12 da Lei 8.429/92). Outra grave implicação gerada pela sentença condenatória proferida em ação de improbidade é a de reduzir o condenado à posição de não-cidadão, em face da perda dos direitos políticos.
Na mesma linha, o MINISTRO HUMBERTO GOMES DE BARROS proferiu voto na RCL 591-SP: "Ouvi com grande atenção as brilhantes considerações aqui desenvolvidas pelos Srs. Ministros Demócrito Reinaldo e Fontes de Alencar. Parece-me, contudo, Sr. Presidente, que a ação tem como origem atos de improbidade que geram responsabilidade de natureza civil, qual seja, aquela de ressarcir o erário, relativo à indisponibilidade de bens.
No entanto, a sanção traduzida na suspensão dos direitos políticos tem natureza, evidentemente, punitiva. É uma sanção, como aquela da perda de função pública, que transcende a seara do Direito Civil. A circunstância de a lei denominá-la civil em nada impressiona. Em verdade, no nosso ordenamento jurídico, não existe qualquer separação estanque entre as leis civis e as leis penais. É muito comum existir o dispositivo de natureza em leis penais e vice-versa. Por isso, Sr. Presidente, enxergando nessas sanções natureza eminentemente punitiva, acompanho o Sr. Ministro Eduardo Ribeiro e aqueles que o seguiram."
Ainda no mesmo sentido foi o voto do Ministro EDUARDO RIBEIRO:
"Se partíssemos do princípio de que todas as normas jurídicas que atribuem competência hão de ser interpretadas estritamente, não se podendo sequer ter como por elas abrangidas outras hipóteses que, por força de compreensão, houvessem de sê-lo, a questão seria de facílimo deslinde, pois induvidoso não existir, no texto constitucional, disposição que, expressamente, estabeleça ser este Tribunal competente para a matéria.
Não me parece, entretanto, que a tradição do nosso direito e a jurisprudência do País placitem tal entendimento. Alguns exemplos podem ser citados e o ilustre advogado o fez da tribuna. Permito-me acrescentar outros dois. O Tribunal Federal de Recursos, com aprovação do Supremo Tribunal, se bem me recordo, entendeu que era de sua competência julgar, originariamente, os deputados estaduais nos crimes ditos federais. Não havia na Constituição, entretanto, norma que assim dispusesse.
Competente seria, por certo, a Justiça Federal, em razão do contido no artigo 125, IV do texto constitucional então vigente. E como o artigo 122 disso não cogitava, a competência não seria do Tribunal Federal de Recursos, mas do juiz de primeiro grau. Decidiu-se, entretanto, do modo indicado.
A atual Constituição determina, expressamente, que cabe aos Tribunais de Justiça o julgamento dos prefeitos. O Supremo Tribunal Federal, entretanto, estabeleceu distinções. Tratando-se de crime eleitoral, será o prefeito julgado pelo Tribunal Regional Eleitoral; se acusação referir-se a crime federal, o julgamento far-se-á por Tribunal Regional Federal. Nenhuma disposição, entretanto, atribui, para isso, competência a tais Cortes.
Vê-se que se admitiu fosse ampliado o que está explícito no texto, para fazer compreender outras hipóteses que, logicamente, tendo em vista o sistema, nele se haveriam de ter como contidas No caso, solução análoga se impõe. A ação de improbidade tende a impor sanções gravíssimas: perda do cargo e inabilitação, para o exercício de função pública, por prazo que pode chegar a dez anos. Ora, se um magistrado houver de responder pela prática da mais insignificante das contravenções, a que não seja cominada pena maior que multa, assegura-se-lhe foro próprio, por prerrogativa de função.
Será julgado pelo Tribunal de Justiça, por este Tribunal ou mesmo, conforme o caso, pelo Supremo. Entretanto, a admitir-se a tese que ora rejeito, um juiz de primeiro grau poderá destituir do cargo um Ministro do Supremo Tribunal Federal e impor-lhe pena de inabilitação para outra função por até dez anos. Vê-se que se está diante de solução que é incompatível com o sistema." 9
A Gazeta Central Irbing Internacional , fez um levantamento neste domingo onde verificou que o Supremo Tribunal autorizou as investigações ministro das Comunicações, Edinho Silva, que foi o tesoureiro da campanha de reeleição de Dilma 2014, e chefe de Dilma de pessoal, Aloizio Mercadante.
Os relatórios disseram que o chefe de uma empresa de construção civil envolvidos no escândalo Petrobras, Ricardo Pessoa, disse aos promotores que ele fez doações de campanha bolada para ambos os homens de obter ou manter contratos da Petrobras para a sua empresa, a UTC Engenharia.
O escândalo envolve um $ US2.1 bilhões ($ A3.00 bilhões) perda estimada de contratos inflacionados da Petrobras que foram para uma rede de empresas de construção, que supostamente usaram o dinheiro para pagar os políticos.
Rousseff foi presidente do conselho da Petrobras durante a maior parte do período de 10 anos quando a corrupção é acusado de ter ocorrido, mas ela não foi pessoalmente implicado.
Mas os dois casos mais recentes trazer o escândalo em seu círculo interno apenas alguns dias após acusações foram feitas contra o tesoureiro de seu Partido dos Trabalhadores e ex-chefe de gabinete do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva, Rousseff do antecessor e mentor político.
"Eu apoio todos esses atos sendo investigado, para esclarecer quaisquer dúvidas", disse o ministro Silva em comunicado à AFP domingo, sem confirmar que ele estava sob investigação.
Ele disse que estava confiante de suas ações como tesoureiro de campanha de Dilma foram acima da placa.
Rousseff, que foi reeleito com 52 por cento dos votos em outubro, assistiu seu colapso popularidade como o escândalo tem se desdobrado de encontro ao contexto de um agravamento da situação económica.
CONCLUSÃO
Para concluir, não constitui demasia lembrar que, ao afirmarmos que a Lei de Improbidade Administrativa não se aplica ao agente político, não pretendemos acobertar a impunidade ou outorgar licença para a improbidade e corrupção. Não, não é isso.
Nosso entendimento (de que o Juiz de primeiro grau, por exemplo, não poderia julgar ação de improbidade contra o Presidente da república) busca limitar a atividade do intérprete e do operador do direito. Visamos harmonizar os dispositivos da Lei nº 8.429/92 com as regras constitucionais de competência hierárquica.
Devemos ter consciência de que no âmbito da hermenêutica jurídica, em geral, e da interpretação constitucional, em particular, a necessidade de estabelecer parâmetros objetivos para controlar e racionalizar a atividade interpretativa deriva da necessidade de segurança jurídica, que estaria de todo comprometida se os aplicadores do direito, em razão da abertura e da riqueza semântica dos enunciados normativos, pudessem atribuir-lhes qualquer significado, à revelia dos cânones hermenêuticos e do sentimento de justiça.
O que se sustenta aqui, com muita clareza, é a incompetência dos juízes de primeira instância para processar e julgar causas de improbidade administrativa em que sejam réus os Chefes do Poder Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeito) e seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretários de Estado e de Município), membros das Corporações Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores), membros do Poder Judiciário (Magistrados em geral), membros do Ministério Público (Procuradores da República e da Justiça, Promotores), os membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros), os representantes diplomáticos e demais autoridades que atuem com independência funcional no desempenho de atribuições governamentais, tendo em vista, sobretudo, a natureza das sanções previstas na Lei 8429/92.
Na verdade, esses agentes políticos se submetem a um regime jurídico especial, somente respondendo por crime de responsabilidade, não podendo ser processados, por conta do mesmo fato, por improbidade.
O crime de responsabilidade não convive com a sanção de improbidade no sistema constitucional brasileiro. Fatos que se inserem concomitantemente nos dois ordenamentos apenas podem ser processados no âmbito de apenas um deles. Se o seu sujeito agiu, ao tempo do fato, na qualidade de agente político, somente poderá responder por crime de responsabilidade.
Assim, o juiz de primeira instância ao se deparar com uma ação de improbidade contra um agente político que goza de prerrogativa de foro nos crimes de responsabilidade, deve rejeitar liminarmente a inicial.
Admitir a competência funcional dos juízes de primeira instância para julgar, por exemplo, Governadores, Ministros dos Tribunais Superiores, Presidente da República, implicaria subversão de todo o sistema jurídico-constitucional de repartição de competências.
Insistimos na idéia de que a Lei 8.429/92 deve seguir as regras constitucionais da competência hierárquica. A não ser assim, também a ação de improbidade ajuizada contra o Presidente da Supremo Tribunal Federal, que não encontra expressa previsão no texto do artigo 102 da Constituição Federal, poderia ser aforada perante o juiz de primeiro grau de jurisdição, que, por sua vez, seria competente para impor-lhe a sanção de perda do cargo, o que configuraria patente absurdo, como já demonstrado anteriormente.
A melhor doutrina valoriza o princípio da conformidade funcional, segundo o qual o intérprete da Constituição não pode gerar implicações práticas que subvertam e perturbem o sistema político-institucional de repartição de competências delineado pelo legislador constituinte, haja vista necessidade de coerência e segurança do ordenamento constitucional.
REFERÊNCIAS:
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